前言

为解决城市发展过程中产生的资源、环境、生态、基础设施等方面问题,2017年3月住房和城乡建设部发布《住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》明确要求全面推进“生态修复、城市修补”治理城市病问题,推动城市转变发展方式,改善人居环境,打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。通过对日本东京都市再生项目的实地调研和专家访谈,窥探其都市再生的发展背景、主要经验和典型运作模式,希望他山之石能为我国的“城市双修”带来些许启示。

图:日本都市再生代表——东京六本木新城

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背景与目标

日本工业和经济的高速发展始于1954年,城市化建设随之快速展开,但是城市扩张逐渐超出规划控制,空间无序化、景观杂乱化问题日益深化。1973年全球爆发第一次石油危机,日本经济陷入混乱,随之结束了为期19年快速经济成长期,此后城市发展进一步减缓。1991年日本经济泡沫破裂,导致经济大幅倒退并持续萎靡不振,地价下滑得不到改善,城市还面临抗灾脆弱性、国土利用不均、慢性交通堵塞、少子高龄化等诸多问题。为应对城市负面遗产增多、自然灾害应对能力弱、城市活力下降等城市病问题,提高国民生活品质、增强经济活力,日本于2002年正式制定颁布《都市再生特别措施法》,实施了放宽城市规划限制、国家支援基础设施建设、为企业提供经济支援等一系列政策。

图:筑波新城杂草丛生的核心街道隔离带

(图片来源:华夏幸福产业研究院)

日本都市再生坚持“效率重视”和“民间重视”理念,确立了五点目标。一是减少“20世纪负面遗产”,对抗震能力差地区、慢行交通堵塞等问题进行针对性解决;二是创造“21世纪新型都市”,即建设具有国际竞争力且安全美丽宜居的城市,构建可持续发展型和自然友好型社会等;三是控制城市扩张,向集约型城市转换;四是正确评价城市资产价值,科学合理规划未来发展;五是完善城市承载先进产业活动和人民生活的功能。

图:日本城市更新之路

(图片来源;by Danis Lou on Unsplash)

随着日本都市再生的深入推进,都市再生相关制度不断完善。出台一系列政策制度,如下表所示:

表:日本都市再生政策制度

(资料来源:华夏幸福产业研究院调研整理)

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发展经验

日本东京都市再生项目不仅限于东京老旧核心城区改造,也涵盖了东京都市圈一些新城的再生。经过调研和访谈,笔者认为可将日本东京都市再生的主要经验概括为以下四点。

图:日本都市再生治理结构

(资料来源:孔明亮等,国外风景园林)

一是高规格的治理架构。在内阁设立都市再生本部及专属事务局,并由首相担任本部长,即最高指挥,同时由内阁官房长官、地方再生担当大臣、国土交通大臣担任副部长,上述以外的国务大臣担任部员。以都市再生本部为主导制定基本方针和政策法规,在全日本范围内展开工作,由内阁会议决定都市再生的基本方针、相关规定、审核制度及经济资助、税收优惠等内容。截至2017年8月,共确定了都市再生紧急整备地区(53个)、特定都市再生紧急整备地区(13个)、都市再生特别地区(81个)、民间都市再生项目(106项)。

图:紧急地区的设立流程

(资料来源:孔明亮等,国外风景园林)

二是政府主导,多方参与。在政府主导、管理和监督下,企业、团体、个人等民间力量为主体进行都市再生开发。为促进民间力量的充分发挥,获得国土交通大臣认证的民间都市再生项目,可获一定额度税收减免和融资支持。同时,为提升国际竞争力,19个地区成立了官民联合运营的都市再生紧急整备协议会,获得建设公共公益设施的相关预算援助。从草案阶段起即征求专家意见,通过听证会决议。

图:特别地区的设立流程

(资料来源:孔明亮等,国外风景园林)

三是更加灵活的确立特别再生地区。都市再生特别地区是对都市再生有贡献意义,需要通过特殊用途、容积率等控制政策实现合理高效的土地利用区域。特定区域必须在紧急地区中设立。审核评定由所属城市政府审核设立,与紧急地区不同的是它是由再生本部审查。流程由各行政单位自主规定,以民间组织、企业、所属地区行政机关为主体,包含事前沟通、草案提出、审议讨论、规划案制定、公众查阅、审议会附议、结果公示等步骤。特别地区的设立相比紧急地区更为灵活,且民间力量的主导性更加突出。企业、公共团体、居民组成的地区协议组织,在开发方案、城市规划方案的提出与确立过程中起到关键作用。

图:都市再生开发模式概念图

(图片来源:关研二、石黑孝善,调研资料整理)

四是提升容积率,多模式再开发。针对城市用地再开发类别中的细碎建筑群整合、木质建筑群钢筋混凝土化整合改建及公园、广场、街道等公共设施的整顿维护,可用产权变更方式和用地收购方式进行开发。具体开发模式主要包括四类:

四张图告诉你日本都市再生模式什么样

图片一:确定再次开发区域计划模式

通过对成规模的低利用率或者未进行使用的土地(工业场地、铁道车辆操作场、港口设施原址等)用途进行转换,规划“整合一体式的综合公共设施的建筑物”,从而实现土地的有效利用和城市功能增强。

图:确定再次开发区域计划模式概念图

(图片来源:关研二、石黑孝善,调研资料整理)

图片二:特定街区模式

特定街区是指用于都市功能再生、维护更好城市空间、由城市规划观点出发的城市示范性再生区域。具体指特定街区内的建筑物可在容积率、建筑率(指建筑物所占的地面面积和土地面积的比)、高度限制等方面因地制宜地规划确定参数的模式。

图:特定街区模式概念图

(图片来源:关研二、石黑孝善,调研资料整理)

图片三:高利用率地区模式

高利用率地区指为促进碎片化小块用地的统合、促进防灾功能更合理、安全高利用率等而指定的地区。由于墙壁位置限制、建筑物/土地面积比例减小、确保住宅空间等原因,相关地区可允许放宽容积率限制。

图:高利用率地区模式概念图

(图片来源:关研二、石黑孝善,调研资料整理)

图片四:综合设计模式

该模式是指通过将建筑用地的共用化、大规模化来促进土地有效合理的使用,同时通过确保公共空间和空地来改善市区环境。对于满足一定规模土地面积和该土地区域内一定规模的空地面积,对市区环境的整备改善能提供贡献及能满足交通、安全、防火、卫生等方面条件的建筑规划,各特定行政厅可以允许放宽对容积率、绝对高度等限制。

图:综合设计模式概念图

(图片来源:关研二、石黑孝善,调研资料整理)

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典型案例——东京站的复原·再生

图:东京站的复原·再生历程

(图片来源:关研二、石黑孝善,调研资料整理)

空中权置换政策是日本东京站复原再生的关键举措。该政策是一项建筑基准法规定的特例制度,是在对2000年建筑基准法和都市计划法进行改订后诞生的政策。该政策灵活使用容积率指标,实现对现存市区土地的有效再利用,超过法定容积率的剩余部分(空中权)可以卖给周边地区。其空中权由法律规定,为民间不动产交易时使用的概念,此处特指的是东京站上空的权利。具体来看,东京站复原资金(共计500亿日元)来自于东京站卖出空中权的所得金额,置换出来的6.92容积率分别卖给周边6栋大厦(如下表所示)。简单计算的话,0.01的容积率价值7200万日元,举例来看,新丸之内大厦原法定容积率为13,只能建30层,但通过购买东京站容积率实际上建了38层。

表:东京站各建筑容积率变化情况

(资料来源:关研二、石黑孝善,调研资料整理)

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启示

国内外很多城市都在推进都市再生工作。为缓解城市住房、交通及城市衰败等问题,自20世纪50年代起,纽约就掀起了大规模以拆除贫民窟、重塑中心城区和再开发的城市更新运动。1961年12月,纽约市政府通过了区划法(The 1961 Zoning Resolution)的修正案,建立激励性区划(Incentive Zoning)制度。深圳是全国最早提出城市更新概念的城市。2009年,在广东省提出大力推动“三旧”改造的背景下,深圳市政府就已出台《深圳市城市更新办法》,并于2012年推出了《深圳市城市更新办法实施细则》。2015年5月,作为统筹指导城市更新工作的政策文件,《上海市城市更新实施办法》获市政府批复,并首次提出“公共要素清单”和“公共要素评估”等新概念。

随着我国城镇化率正迈向中高发展水平,各主要城市面临的都市再生问题日益突出,日本东京都市再生的他山之石经验或可有一些借鉴之处:

高规格+财税支持。成立国家高级别领导领衔的高规格城市双修管理和实施机构。推出较大力度的各级政府财税支持政策,如覆盖2/3公共部分的扶持资金、融资和财税优惠等政策。

图:日本都市再生总费用分担方占比

(资料来源:关研二、石黑孝善,调研资料整理)

科学化+市场化。采取分阶段、渐进式开发模式,避免一哄而上。高起点、创造性地解决住宅再生课题,避免目光短浅,坚持城市更新和生态建设并重。着力激活区域活力,提高企业、团体、个人等共同参与度。

规划可变更+开发权可转让。一方面允许规划条件变更。在获得更多开发利益的同时,强制要求配套更好的公共服务设施空间。另一方面可转让开发权(Transferable Development Rights)。允许土地开发商向相邻或不相邻地块的开发商购买其未使用的开发权,从而能够建设出建筑体量超出原有规划所许可的房屋。如:允许开发商购买公园“上空”的空中权置换。

建筑节能+都市再生体系。结合我国城市现有绿色建筑、节能改造契机,全面升级改造既有住宅,加快立体城市建设。以建立新学科、新知识的高度,注重开发可持续性的建造技术,不断探索和建立中国特色的城市双修体系。

参考资料:

[1] 关研二、石黑孝善,“日本东京研修交流资料”,调研资料,2019.05.

[2] 吴一凡、李瑞涛,“东京六本木旧城改造案例分析”,百度文库,2013.06.

[3] 索健、范悦,“用全球化视角探索大规模既有住宅再生的方法”,建筑学报,2007.12.

[4] 孔明亮、马嘉、杜春兰,“日本都市再生制度研究”,国外风景园林,2018.06.

[5] 陈伟、张帆,“日本东京六本木新城建设的启示与反思”,规划师,2007.10.