“新产业体制论”的设计与失败

1963年日本通产省提出“新产业体制论”，认为当时的日本企业无论是从生产规模还是在经营规模上，都普遍偏小，众多的小企业在产品价格、技术改良和设备投资等方面陷入过度竞争，还不具备和外国企业竞争的实力。因此政府应该鼓励企业扩大规模，避免过度竞争，有意识地促进企业间的合作、提携等共同行为。在这一认识下，通产省结合一部分产业要求进行合并和产业重组的愿望，大力推动日本企业之间的合并和相互持有股份。在整个60年代，日本进入产业集中的高峰，出现了像新日本制铁、三菱重工等大型合并，培育出一批具有世界规模的超大型企业。在这一合并浪潮中，大型的横向合并以及混合合并占据了产业集中的绝大多数，而且合并的对象企业，大都是二战前原本为一家，二战后遭到分割的同一企业集团内部的原始成员。

新产业体制论最初设想出现在通产省产业结构调查会1963年公布的材料中，当时任通产省企业局企业第一课课长的两角良彦，在其著作《产业体制论——通产省方面的一个建议》中作了比较详细的说明。新产业体制论的核心思想主要有两方面：

一、作为贸易自由化和与国际垄断资本竞争对策，必须使国内竞争形态从分散的“过度竞争”转化为“有效竞争”；二、为保障包括生产者和消费者在内的国民利益或公共利益，必须改革政府与企业的关系，建立对产量、投资、价格等积极干预的政府主导型产业体制。

通产省在1949年12月就设立了该省最大的审议会——产业合理化审议会。1961年3月设立了产业结构调査会，与产业合理化政策相比，主要是摸索动态的、宏观的产业结构政策，于1963年11月提出了题为“日本的产业结构”的咨询报告。两者于1964年5月合并，新成立了产业结构审议会(简称产构审)。这种以产业结构的高级化为视野的产业结构政策，意味着迄今占支配地位的就个别产业和个别企业一个一个地进行合理化一举扩展到全部产业，提出了“产业体制”和“产业秩序”的概念。

“不当竞争”是两角良彦最先提出的。按照他的说法，“不当竞争”的特征主要表现在以下几点：（1）在销售方面竞争激烈，企业使用降低价格、赠送礼品等手段；（2）在生产方面，各企业竞相打入对方领域，生产竞争对手的品种，产品同质化；（3）在设备投资方面，竞相建设新厂、引进新式设备，开工率年年下降，将导致“极端的能力过剩”，出现“开工率在50%以下”的行业；（4）在新产品、新技术开发方面，产品更新换代和技术引进竞争激烈，这将导致技术自我开发积极性的停滞，并且导致技术引进费用的提高。

降低价格，本来就是竞争的特征和必然结果，无论何种竞争都必然会出现降低价格的现象，而且降低价格将增加消费者剩余，有利于社会福利总剩余的提高。所以不能以此作为竞争“当”与“不当”的标准。至于产品更新换代和技术引进竞争激烈，与导致企业自我开发技术的积极性停滞之间，也不存在必然的联系。

 在小宫隆太郎等人分析的“过度竞争”概念中，对“过度”的界定不是通过竞争激烈程度来衡量的（实际上这也是无法衡量的），而是根据厂商能否从激烈竞争的市场中退出，来判断竞争是否处于过度状态。任何资产投入到一个产业以后，如果要退出该产业，转而投入其他产业，都必须付出一定的成本，这就是“沉淀成本”。决定“沉淀成本”的因素是两个方面：一是资产的技术性质，这决定了不同的资产具有不同的通用性；二是市场体系发育程度，这将决定生产要素的流动性。由于“沉淀成本”的存在，任何厂商从一个产业中退出都不可能在瞬间完成，因此按照小宫隆太郎等人的概念判断，一个行业是否处于“过度竞争”中，就必须考虑时间因素。影响一个厂商退出该行业所需时间长短的因素有：（1）资产的通用性；（2）市场体系的发育程度，这将在资产通用性相同的情况下，决定生产要素的流动性；（3 ）竞争的激烈程度以及由此带来的企业绩效的下降。

但是小宫隆太郎等人的“过度竞争”概念却没有包含时间维度，这就出现了一个难题，即在行业的低利润率甚至负利润率状态继续延续多久的情况下，该行业中的企业仍然不能退出市场才能算是“过度竞争”？这样，“过度竞争”实际上无法作为一个科学的概念运用于经济学研究。在没有时间维度的情况下，对一个行业是否处于过度竞争状态，是无法作出正确判断的。在市场体系发育良好、市场机制能够正常运行的情况下，竞争能够对市场结构进行调整，使之趋向合理。在这种情况下，政府通过设置进入壁垒阻止中小企业进入是没有必要的。更重要的是任何形式的进入壁垒都将破坏市场机制的运行，破坏公平竞争。

1959年11月26日工业高级化委员会的报告谈到了“新的产业秩序”。该报告认为面对贸易自由化，日本经济的当务之急是加强国际竟争力，和防止出现过度混乱。其次在解决这一课题时，通过企业间的过度竞争而形成的产业秩序是不充分的，有必要谋求依靠扩大企业规模和萧条-合理化卡特尔等自主协调来形成产业秩序。从国民经济整体出发，如有必要的话，必须承认政府的指导。谋求在长期展望和通盘考虑下，通过必要的最小限度的政府干预来形成产业秩序。

这种想法并不像其后通产省提出的官民协调方式的想法那样明确了政府和民间的关系。可以说与下述立场是接近的即政府在产业政策上的干预是一时的、例外的根据“关于禁止私人的垄断及确保公正交易的法律”来维持竞争政策乃是原则。

这种想法在国民收入倍增计划中也明确可见。该计划认为，作为实现工业的高级化和现代化的重要方面，必须提出产业秩序问题，理由是：第一日本经济市场狭小，存在着多数的弱小企业，无法实现大批量生产方式，多数零散企业在低工资的基础上，无可奈何地进行着不稳定的经营。第二技术革新使生产结构和消费结构正在发生急剧的变革。第三向自由化体制转变的必要性进一步加速。特别是要和外国企业直接竟争，这就要求要把作为加强国际竟争力一环的新产业秩序，当作经济增长的必不可少的重要事情来抓好。这种情况下的所谓新秩序不是简单地维持现状而是确立适于经济合理性的体制。

该报告认为，今后产业秩序的长期方向必须考虑以下各点：

第一，为加入到国际竞争行列而扩大企业规模。作为方向，必须考虑到企业的集中、合并或集团化、确立专业化生产体制等。第二强化萧条对策。特别是必须努力通过运用弹性关税政策和推进企业间的协调体制，使景气循环的浪潮平稳化。第三确立大企业和中小企业的紧密协调体制。第四通过扩大共同采购、共同开发等，来确保有秩序地购买海外原材料。进而有必要考虑到与此相关联的防止和消除在海外市场上的过度竞争。

另外在贸易自由化的过渡阶段秩序对策具有特别重要的意义：(1)防止过渡期的混乱。(2)新产业、可望成长的产业的保护扶植。(3)结构性衰退产业的顺利转換等。

依靠这样的对策方能顺利而又扎扎实实地实现向贸易自由化转换和高速增长。如上所述，新产业秩序论的想法，最早在1960年的国民收人倍增计划的制定阶段即出现了，但是它没有涉及到政府限制的具体形态，只不过是，阐述了为加强作为自由化对策的国际竞争力，依据最小限度的政府干预来形成新产业秩序的必要性。通产省在产业结构调査会产业体制部会上就政府和民间的关系状况提出官民协调之后，这一抽象的新产业秩序论被具体化。

佐桥滋在自传中写道：“战时有国家总动员法，国家拥有绝对的权限，为了战争强行地单方面地动员一切力量。现在要使日本发展成一流之中的一流国家，有必要进行国家总动员。虽然与战争时的总动员完全不同，但是如果不进行把全国的智慧和力量都集中起来的国家总动员，而是各自随心所欲各行其是，那就不能获得成功。”

佐桥把战时的总动员体制作为样板提出，可以说其指导思想是认识到自由化后要经受市场占有率的国际竞争，钢铁、汽车和石油化学等新发展的日本重化学工业肯定要败给外资企业，这让人不能不产生危机感。这可以说是曾在纺织品局、钢铁局有长期工作经验的佐桥所特有的认识，也是通产省内多数官员们的共同认识。像收入倍增计划内容中已有的那样，作为自由化对策，政府有必要采取某种限制的看法早已取得一致。

新产业秩序的形成方法有三点：①自主调整；②以金融为手段调整；③政府调整。但各种方法均有问题。于是提出了“共同调整”论。所谓的“共同调整”论就是在“新产业秩序形成之际由政府与企业共同设定具体目标，企业为实现这一目标而努力，政府在企业达到这一目标的过程中在税制、金融等方面采取优惠措施。通过这种方式形成的新产业秩序下的经济不单是以私人企业为根基的经济，而是以政府与私人企业携手为根基的经济，乃至应该被称为混合经济。各发达国家正在将这种发展方向定为经济运营的基本路线。

在这一过程中，政府的作用可归纳为五条

①与企业合作，为新产业秩序的形成制定各项具体目标。

②以税制、金融等方面的优惠措施为基础，通过劝说和建议对企业实行诱导。

③对自主调整和金融调整实行监督，以防止偏离合理的方向。

④必要时作为一个经济主体参加经济活动。

⑤靠其它方法不能形成新产业秩序时，政府要亲自出面促成。

关于新产业秩序与竞争秩序乃至“禁止垄断法制”的关系，“在新产业秩序之下也应该坚持竞争的原则和禁止垄断的原则。”尽管如此，随着外汇、贸易的放开而带来的市场范围的扩大；技术革新的急速展开；对垄断的各种对抗力的产生；经济效率急速增长的必要性等，使竞争将在急剧变化的经济环境中展开，“现行的禁止垄断法有些过于倾向拥护自由竞争，而对限制竞争过于神经质。”

当时企业第一课的想法可以说仍然是“统制”性的。他们有这样一种构想也就是在各行业设置产业协调会议的同时，作为其上层机构应设置综合协调会议。当时靠行政指导实施的产业政策，因为部会成员担心出现“统制”现象因此强烈反对。

1963年5月16日在众议院全体会议上就特定产业振兴临时措施法案简称特振法案)的主要内容进行了说明，第二天法案被转交给众议院商工委员会。22日在参议院全体会议上进行了主要内容说明。然而在7月6日由于对国际劳联的批准等问题在国会引起了混乱，对重要法案进行的一揽子审议未能通过，特振法案成了废案。

此后特振法案虽在第44届临时国会(1963年10月15日~10月23日)和第46届通常国会(1963年12月20日~1964年6月26日)上两次被提出但审议未得通过特振法案终成废案。

这一事件是政府政策意图的一次重大失败，它标志着市场机制已经发展成为足以与政府干预相抗衡的力量。